Юрий Фогельсон дал интервью по теме Принципы обязательного страхования

 

Принципы обязательного страхования

ОСАГО, Страхование имущества частных лиц, Страхование особо опасных объектов, Страхование ответственности - иное, Страхование ответственности перевозчиков, Страхование профессиональной ответственности, Государственное регулирование, Юридические вопросы, Новые проекты и продукты, Объединения страховщиков, Законодательство
2 декабря 2010 года - Россия
Организации: ГосДума РФ, Минтранс РФ, Минфин России, МЧС, Общество страховых юристов России, ФАС России


На вопросы отвечает Юрий Борисович Фогельсон, доктор юридических наук, профессор ГУ-ВШЭ, старший партнер Общества страховых юристов.

– Какие последствия, на ваш взгляд, для развития нормативной базы обязательного страхования в нашей стране будут иметь события лета 2010 года и поручение, данное президентом России в области страхования?

– Конечно, очень хорошо, что президент хочет развивать страхование. Но еще до поручения президента были введены некоторые виды обязательного страхования, и по двум из них, очень важным, высказался Конституционный суд. Первое – это известное дело полковника МВД Будынина (декабрь 2002 г.), второе дело (май 2005 г.) – дело по ОСАГО. В обоих делах смысл жалоб состоял в том, что страховщики, как позволяло им законодательство, под разными предлогами уклонялись от выплат и никакой ответственности за это не несли. В первом случае застрахованный по обязательному личному страхованию полковник Будынин, который несколько лет вытаскивал из страховщиков выплату, попытался применить к ним ответственность, ему это не удалось, и он обжаловал ту норму закона, на которую ссылались суды, отказывая ему в применении к страховщикам мер ответственности. Конституционный суд нормы, которые препятствовали возложению ответственности, признал неконституционными. В деле по ОСАГО уже не конкретное лицо, а представительные органы нескольких субъектов федерации и группа депутатов Госдумы обжаловали само введение ОСАГО, доказывая, что навязывание страховой услуги под угрозой запрета пользоваться своим транспортным средством существенно нарушает их права собственности. На процессе выяснилось, что суть жалобы очень близка к случаю Будынина: страховщики собирают деньги, а вместо выплаты гоняют людей по судам, закон, который обязывает заключать договоры страхования, не обеспечивает надлежащее исполнение этих договоров.

Оба эти дела, если их проанализировать вместе, позволяют сделать вывод, имеющий непосредственное отношение к тому, что сказано в поручении президента. Дело в том, что введение обязательного страхования – думаю, всем это очевидно – это ограничение конституционных прав и свобод человека, в том числе на ведение предпринимательской и иной экономической деятельности – людей заставляют приобретать страховую услугу, которую сами бы они не купили. Ограничение конституционного права граждан (п. 3 ст. 55 Конституции) должно иметь конституционные обоснования, одним из которых является необходимость защиты интересов третьих лиц. Обязательное страхование, учитывая ст. 935 ГК РФ, используется для защиты интересов третьих лиц. Но если закон, которым государство ввело обязательное страхование, не обеспечивает реальной защиты интересов, он требованиям Конституции РФ не соответствует. Два рассмотренных Конституционным судом дела показали, что законодатель вводит обязательное страхование с конституционно значимой целью и при этом совсем не думает о том, как эта цель будет обеспечиваться, о чем Конституционный суд прямо указал в своем постановлении по делу по ОСАГО. Было признано законным введение ОСАГО, но поскольку сам закон не обеспечивал достижения своей конституционно значимой цели, была признана неконституционной ст. 5 закона. Закон должен быть устроен так, чтобы при обязательном страховании страховщик всегда платил потерпевшему при наступлении страхового случая. Одного только наличия конституционного обоснования для введения обязательного страхования не достаточно – закон должен быть таким, чтобы конституционно обоснованная цель введения такого страхования достигалась реально. Вот на этом и должна базироваться система обязательного страхования.

– Как предлагаемая система противопожарного страхования впишется в ограничения, предусмотренные Гражданским кодексом?

– Ст. 935 ГК РФ вводит ограничение: обязательное страхование может вводиться только в интересах третьих лиц, а в нашем случае речь идет о необходимости обязать граждан страховать свое имущество. Соответственно, нужно выяснить, имеет ли введение такого обязательного страхования конституционное обоснование? Оказывается, в определенной части – имеет. Дело в том, что п. 3 ст. 55 Конституции предусматривает, что таковым могут являться не только интересы третьих лиц, но и определенные интересы государства. Российской Конституцией предусмотрено право граждан на жилище, поэтому если у кого-то сгорит или пострадает от иных случаев единственное жилье, государство обязано обеспечить это его право, т.е. предоставить другое жилище или выплатить компенсацию, необходимую для приобретения другого жилища. Государство должно это делать – не потому, что оно такое хорошее и скоро выборы, а потому что этого требует Конституция. Следовательно, государство должно думать, каким образом оно будет гарантировать конституционное право на жилище. Можно собирать налоги и формировать специальный фонд, из которого производить выплаты. Так, собственно, сегодня и делается. Но можно сделать и по-другому – обязать людей страховаться. Правда, это можно сделать только в отношении единственного жилища. Если же у человека есть два жилища и только одно из них сгорело, то государство никакой ответственности перед ним не несет.

Так что поручение президента на самом деле не очень простое, и следует хорошо продумать, как его выполнять. С другой стороны, Министерством по чрезвычайным ситуациям подготовлен проект Федерального закона «О страховании ответственности за причинение вреда при пожаре» (он вывешен на сайте министерства). Но если заставить застраховать и ответственность за вред, причиненный жилищу в результате пожара, и само жилище от пожара и не продумать при этом ограничения на премию, то страховщики, по сути, соберут две премии за страхование практически одного и того же риска. Так что вопрос сложный, и, несмотря на то что формальное обоснование обязательному страхованию здесь можно найти, все эти моменты нужно очень аккуратно состыковывать. На данный момент все это пока не очень хорошо продумано. Но смысл понятен: государство вправе само выбирать те механизмы, при помощи которых оно исполняет свои обязанности, в том числе конституционно обоснованный страховой механизм.

– Может, это все же не очень хорошо, что оно его каждый раз выбирает с нуля, а более обоснованно было бы принять единый закон «Об обязательном страховании», на основании которого бы уже создавались нормативные акты по конкретным видам обязательного страхования?

– Да, возможно, было бы правильно принять такой закон либо внести соответствующие положения в закон «Об организации страхового дела», в которых были бы изложены основные принципы обязательного страхования – каким оно должно быть, что именно надо предусматривать в законе по конкретному виду обязательного страхования, что для его введения необходимо конституционное обоснование и т.д. Однако следует иметь в виду, что каждый вид страхования имеет свои особенности и нуждается в своем нормативном регулировании, хотя и не обязательно для каждого вида страхования принимать отдельный федеральный закон. Есть же ст. 133 Воздушного кодекса РФ, она действовала и действует. Да и ст. 15 закона «О промышленной безопасности» действует до сих пор и без специального закона. Но в целом я считаю правильным очертить основы обязательного страхования каким-то общим законом.

Сейчас обсуждается Федеральный закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности перевозчиков за причинение вреда пассажирам». На разработку этого закона Минтранс объявлял конкурс, который выиграла ГУ-ВШЭ, мы разрабатывали этот закон и параллельно разработали теоретическую базу, лежащую в основе обязательного страхования, и реализовали ее в тексте законопроекта. Так что такие основы уже есть, и неплохо было бы их оформить в виде общего закона.

– Почему, на ваш взгляд, так долго и трудно принимался законопроект об обязательном страховании предприятий – владельцев опасных производственных объектов (ОСОВО)?

– Закон об ОСОВО принимался с таким скрипом и столько лет по одной простой причине – ему было очень сильное противостояние со стороны потенциальных страхователей – владельцев опасных объектов. Давно известно, что в нашей стране введение ОСАГО лоббировали страховщики, а в большинстве европейских стран – пешеходы, в том числе через организации по защите прав потребителей. И в ситуации с законом об ОСОВО я полностью на стороне противостоявших ему владельцев опасных объектов, потому что с них будут собираться деньги, а платить страховщики опять будут «со скрипом». В этом законе отсутствует реальный механизм обеспечения выплат. На мой взгляд, этот закон не столько обеспечивает права потерпевших, сколько заработок страховщикам. Кроме того, в нем снова фигурирует единое профессиональное объединение, которому очень легко монополизировать этот рынок.

В разработанном нами проекте закона «Об обязательном страховании ответственности перевозчиков» ситуация с защитой интересов потерпевших существенно иная, хотя, к сожалению, тот текст, который сейчас обсуждается, также содержит единое профессиональное объединение. Мы специально создавали закон таким, чтобы страховщик не мог увернуться от выплат по страховому случаю. Мы делали его так, чтобы реализовать идею Конституционного суда, с которой мы начали: раз уж с людей принудительно собирают деньги, то должно быть гарантировано, чтобы страховщик всегда платил потерпевшему. Если закон это обеспечивает – тогда люди не принимают его «в штыки», как это первоначально было с ОСАГО. Надо сказать, было немало препятствий на первом этапе прохождения законопроекта об обязательном страховании ответственности перевозчиков перед пассажирами. В первоначальном варианте закона мы не предусматривали профессионального объединения страховщиков, а вместо него предусмотрели систему гарантирования выплат без функций профессионального контроля. Для сравнения, соответствующая структура в ОСАГО сегодня обладает двумя функциями, мало связанными друг с другом, – гарантирования выплат и профессионального контроля. А в аналогичной ситуации необходимости гарантирования выплат – в банковском секторе – эти функции строго разделены. Функцию профессионального контроля реализует Центробанк, а функцию гарантирования – специально созданная структура АСВ, собирая отчисления с участников рынка и осуществляя необходимые выплаты. И во всем мире есть подобные гарантийные схемы на различных финансовых рынках. Они необходимы и в обязательном страховании, причем подобный фонд должен быть один, достаточно большой по объему и без совмещения с функцией профессионального контроля за деятельностью страховщиков. В спорах по этому вопросу обычно говорят: такие структуры, соединяющие в себе две функции: гарантирования и профессионального контроля, существенно разгружают надзорный орган от рассмотрения жалоб людей. Но, на мой взгляд, нужно делать закон так, чтобы этих жалоб в принципе не возникало, а не так, чтобы их было много и для их рассмотрения существовала бы специальная структура.

– Разве оборот бланков ОСАГО не нужно контролировать и вести отчетность?

– Нужно, но почему это должна делать структура, гарантирующая выплаты? Это проблема самих страховщиков, пусть они сами об этом думают. Я совсем не против создания профессиональных объединений страховщиков, которые, например, заботились бы об отчетности. Но они не должны осуществлять одновременно и функцию гарантирования выплат. Ведь фонд, накапливаемый для гарантирования выплат, должен быть один, а профессиональных объединений страховщиков вполне может быть несколько. Убедительных аргументов в обоснование наличия единой организации и для гарантирования выплат, и для профессионального контроля я так и не слышал. И когда мы высказывали свое мнение при обсуждении проекта нашего закона, в этом нас поддержал Минтранс и Федеральная антимонопольная служба, но Минфин занял несколько иную позицию, и в итоге, когда законопроект попал в правительственную комиссию по законопроектной деятельности, в нем была скопирована система с единственным объединением страховщиков, совмещающим обе функции, аналогично ОСАГО и ОСОВО. Это, на мой взгляд, серьезная ошибка.

– Какие еще недочеты закона об ОСАГО не хотелось бы повторить в будущих законопроектах по обязательному страхованию?

– Один из главных дефектов системы ОСАГО состоит в том, что закон долгое время позволял страховщикам гонять людей по судам. Сейчас эти ошибки под давлением людей исправляются, хотя и очень медленно и не всегда последовательно. К сожалению, в ОСОВО, вводимом с 2012 г., эти ошибки не учтены. Причем в некоторых вопросах ОСОВО не просто повторяет ошибки ОСАГО, но их усугубляет. А вот со страхованием ответственности перевозчиков, если законопроект будет принят хотя бы в нынешнем его виде, такого не будет – там специально подуман именно вопрос о защите прав потерпевших.

– Каково ваше мнение по поводу возможности введения обязательного страхования ответственности врачей?

– Это надо делать аккуратно. Во всем мире давно известно, что введение страхования ответственности оказывает влияние на саму ответственность. Начну с конкретного примера: до того как были приняты изменения в ст. 133 Воздушного кодекса, выплаты по ответственности перевозчика производились исходя из тех документов, которыми смог подтвердить свой ущерб сам потерпевший или его наследники. Теперь установлена сумма по смерти 2 миллиона рублей. Поэтому одновременно с изменениями в ст. 133 пришлось внести изменения и в ст. 117 «Ответственность перевозчика», то есть изменили ответственность потому, что ввели страхование. До того как вводится страхование ответственности, законодатель заботится в какой-то мере о том, чтобы потенциально ответственное лицо платило, в случае предъявления к нему требований, разумные суммы, иногда даже ограничивает ответственность. Но когда появляется страховщик, который может управлять риском ответственности и для этого собирает страховую премию, да еще собирает ее фактически принудительно, он должен платить всегда и столько, на сколько ему позволили собрать премии. Страховщик это делает за деньги, он управляет этим риском. Если ему разрешили собирать премию по тарифу, обеспечивающую выплату в 2 млн рублей, значит, у него есть возможность делать выплаты по 2 млн рублей. А значит, поднимается общий уровень ответственности. На этом примере видно, как введение обязательного страхования оказывает существенное воздействие на саму ответственность.

Другой пример: ввели страхование ответственности адвокатов, а потом его приостановили, потому что нет ни одного известного случая, чтобы с адвоката в суде были взысканы деньги. А за что тогда собирать страховую премию, если, по сути, ответственности никто не несет? Соответственно, вводя обязательное страхование профессиональной ответственности, нужно существенно упрощать саму ответственность. В том числе и в случае ответственности врачей. Но понятно, что это надо делать очень грамотно. В российской судебной практике есть попытки возложения ответственности на медиков, но пока это сделать довольно сложно. Так вот и можно будет упростить механизм возмещения, введя страхование.

– Как вы считаете, отсутствие общего закона об обязательном страховании в каком-то смысле выгодно страховщикам?

– Конечно, в его отсутствие они имеют возможность при принятии законов по отдельным конкретным видам обязательного страхования лоббировать удобный для себя порядок, дающий возможность не платить по обязательствам, создающий возможность для нескольких страховщиков доминировать на рынке. А затем, при принятии каждого нового закона можно ссылаться на уже действующие. Законодатель должен позаботиться о том, чтобы при введении любого вида обязательного страхования строго обеспечивались выплаты потерпевшим, о конкуренции на рынке услуг по обязательному страхованию. В противном случае есть риск того, что обязательное страхование превратится у нас в простой сбор денег на рынке, на котором доминирует небольшое число крупных компаний, главной задачей которых будет не защита интересов потерпевших, а сохранение того положения, в котором вся эта система находится.

www.allinsurance.ru